文/法路通律师楼律师　耿婷

接上期

三、投资移民改革呼声中的各派角力焦点

1.区域中心试点计划为何每年或每三年要延期？

投资移民作为第五类职业移民是1990年颁布的移民归化法案（Immigration Act of 1990）的一部分，是正式被国会通过并由总统签署生效的法律。它规定了关于投资移民“直投”的具体内容。之后在1992年（93财年）国会又增加了“区域中心试点计划” （EB-5 Immigrant Investor Pilot Immigration Program），为投资移民增加了“区域中心”这一区别于“直投”的投资移民类别。因为关于“区域中心”的法案只是“试点计划”，所以它只是一个临时性的法案。试点计划刚刚推出时每年9月30日都要由国会重新对法案进行审议并决定是否对该计划进行延期。所以说，投资移民的直投类别是永久的法案，不需要延期。一直需要定期延期且备受争议的只是“区域中心试点计划”。

2009年9月30日鉴于当时美国刚刚经历了金融危机（又称次贷危机）急需外国资金注入振兴美国经济，国会第一次将“区域中心试点计划”延期三年至2012年9月30日。2012年时尽管开始有投资移民要涨价的呼声，但国会还是决定再将该计划延期三年至2015年9月30日。

2.投资移民为何要涨价？

到了2015年9月30日的时候投资移民需要涨价的呼声日渐高涨。众所周知，从1990年投资移民类别创建至2015年整整25年美国投资移民所需的最低投资金额都没有调整过。考虑到通货膨胀的因素，这一金额早已不符实际。再加上和别的发达国家如英国、加拿大、澳大利亚、新加坡相比，美国的投资移民最低额实在是低的可怜，因此涨价渐渐成为各界的共识。特别是移民局疲于应付越来越多涌入的投资移民申请，如果大幅度涨价以后投资移民申请人数减少，移民局也可籍此来缓解积案带来的压力。

基于以上种种因素，掌管移民局的美国国土安全部部长在2015年4月27日公开致信参议院司法委员会的主席Grassley和副主席Leahy，指出移民局有权在现有法律框架下自行修改投资金额。尽管国土安全部此举是想籍此给国会施加压力尽快实现投资移民的涨价，但是部长也在信中承认只有通过立法来增加投资移民的最低投资额才能确保这样的增加是可持续的，并且这样的增加应该和通货膨胀率联系在一起。此外这封信还列出了其他“区域中心试点计划”应该改进的地方，并希望能够由国会来拿出整体的改革方案。

3.改革区域中心计划的各派提案：

（1）乡村派进行改革的努力

在收到国土安全部的公开信不久，Grassley（爱荷华州共和党议员）和Leahy（佛蒙特州民主党议员）就在2015年6月4日向参议院提出编号为S.1501又称Grassley-Leahy Bill的提案，内容包括区域中心计划延长五年、最低投资金额涨价、重新定义目标就业区（TEA）、把定义目标就业区的权利从各个州的劳工部回收到移民局、对区域中心和开发商进行更严格的监管和调查、资金来源的证明需出具七年的报税单等等。

这两位来自佛蒙特州和爱荷华州的参议院重量级议员代表了投资移民的乡村派力量，是因为这两个州较早利用区域中心的计划而获得大量EB-5资金并从中受益。但是越来越多的发达地区也相继利用区域中心这个计划来分一杯羹，并且因为地理和经济上的优势更受EB-5投资人的青睐，而且所占比重越来越大，这就越来越引起乡村派的严重不满。因此用最严格的方式定义目标就业区以使纽约、新泽西、加州、佛罗里达州、德克萨斯州、内华达州、伊利诺伊这些地产市场兴旺的州不再能符合区域中心计划就成了提案的一个重要目的。该提案颁布后受到了城市派的围剿和诟病，斥责其极端严格的TEA定义原理有悖经济规律，资金来源的要求过于严格忽视其他国家的国情等等。该提案曾经在2015年12月无限接近获得参议院的通过，但是因为城市派最后阶段的强力反击而最终并未获得参议院通过。

2015年9月30日，区域中心计划因为和联邦政府预算案捆绑在一起提交国会表决而得以顺延至2015年12月11日。2015年12月9日EB-5 IC 这一以纽约地产业为中坚力量、代表城市派利益的组织带头给参议院多数党领袖写信，声明Grassley-Leahy Bill提案未能反应他们的利益，其中的许多章节并不清晰和不具可操作性。2015年12月16日，国会通过决议将区域中心计划顺延至2016年9月30日。到了再次面临延期的2016年9月8日，Grassley和Leahy两人又联名给参议院多数党和少数党领袖写信，力图施压国会在2016年9月30日以前不改革就关停区域中心计划，这个努力最后也付诸东流。

（2）城市派进行改革的努力

代表城市派利益的三位参议员Flake（亚利桑那州共和党议员），现任参议院多数党党鞭Cornyn（德克萨斯州共和党议员）和参议院少数党领袖的Schumer（纽约州民主党议员）于2015年12月17号向参议院提出来的S.2415提案除了和乡村派一样主张对区域中心和开发商进行更严格的监管和调查之外，也提出了EB-5投资人的配偶和孩子不应算在每年的1万个名额内这样可以取消或大大缩短现在中国人所面临的漫长排期的利好内容。但是这份提案没有触动现在的区域中心赢家的利益，没有提出关于增加最低投资额的内容，也没有改变TEA的定义，并提出将区域中心计划永久化。这份旨在对现行区域中心计划进行改革的提案被交给参议院司法委员会参考，未能提交参议院讨论。

之后不久科罗拉多州民主党众议员Polis于2016年2月10日在众议院提出的H.R. 4530在内容上和S.2415的内容几乎一模一样，但是也未获众议院讨论。类似的提案还有参议员Paul（肯塔基州共和党参议员）于2017年3月27日向参议院提出的S.727提案。该提案除了提出EB-5投资人的配偶和孩子不应算在每年的1万个名额内外还提出取消根据出生国别对每年移民人数设限的作法，而这是使得目前全世界所有国家中只有中国大陆出生的人申请投资移民需要排期的主要原因。所以这是对中国投资人来说的特大利好消息，但是也因为未能触动现行的投资最低额和目标就业区的定义而未被广泛讨论。

与此类似，由众议员Goodlatte（弗吉尼亚州民主党议员）和众议员Conyers（密歇根州民主党议员）——他们分别是众议院司法委员会的主席和副主席——于2016年9月12日在众议院提出来的H.R. 5992提案，最终也并未进入众议院讨论环节，而只是被转交给移民和边界安全小组委员会供参考。

目前来看，获得最广泛讨论的城市派的努力是2017年4月30日共和党党鞭Cornyn参议院办公室起草的EB-5投资移民签证和区域中心计划2017综合改革法案（EB-5 Immigrant Investor Visa and Regional Center Program Comprehensive Reform Act of 2017）。这份提案除了继承了之前城市派维护现有既得利益团体的内容，如提出EB-5投资人的配偶和孩子不应算在每年的1万个名额内外，折衷了乡村派的一些主张，例如延期区域中心计划至2023年9月30日，目标就业区的最低投资额50万涨至80万，目标就业区的定义虽然比原来严格但又比 Grassley-Leahy的提案宽松。但是目前这个提案还在完善当中，并没有正式提交参议院讨论。

其实两派还有其他一些针对投资移民和区域中心计划进行改革的提案，包括最近2017年7月27日由宾州众议员Fitzpatrick向众议院提出H.R. 3471提案。从这些提案中可以看出增加投资移民最低投资额、严格对目标就业区的认定、严格对区域中心以及开发项目的监管、严格资金来源的审核是大势所趋。但是因为区域中心计划确实使原本没有什么人申请的投资移民类别起死回生、使美国获益，要彻底关停这一计划也是不切实际的。

（3）移民局进行改革的努力

由于国会两院迟迟无法就EB-5改革达成一致意见，移民局终于按耐不住在2017年1月12日，推出了一份名为“EB-5投资移民现代化”的法规建议稿，单方面提出将投资移民的最低投资金额从目标就业区所需的50万涨到135万，其他地区所需的100万涨到180万。在TEA的定义方面则中和了乡村派和城市派的意见。这份在欧巴马任期届满前抛出的建议稿尽管内容详尽，却被批评为不切实际，既受到国会和业界城市派的激烈反对，也受到新上任的川普行政班子的排挤。所以在2017年4月11日移民局听取完各方的意见后就不见了声响。

结语

如前所述，乡村派和城市派从2015年9月30日就开始对区域中心试点计划是否延期以及如何对现有制度进行改革的问题上进行长期拉锯战，截至目前为止对区域中心计划意欲进行改革的任何提案都未能获得通过。也因此该计划于2016年9月30日再次获得延期至2016年12月9日，之后又延期至2017年4月28日。再然后，还是原封不动的延期至了2017年9月30日。

在这出不断上演的短暂延期、传闻投资移民要涨价、和传闻区域中心计划要被取消的戏码里，我们可以看到因为“区域中心试行计划”存在的种种问题，对其进行改革已经成为各界共识，这就是为什么该计划再不可能像之前那样每三年或每一年进行一次延期。但是又因为各方的利益所致，导致乡村派和城市派两派利用美国的民主制度进行拉锯，利用代表自己利益的参众两院议员们的每一次新提案来增加自己在下一次谈判中的筹码。这个拉锯会持续多长时间还很难说，2017年9月30日之后可能还是会有短暂的延期，但是可以肯定的是这个游戏不可能永远继续下去。当两派都意识到不妥协就会伤害到自己利益的时候，我们也终将会看到一个折衷了各方利益的EB-5投资移民最终的改革版本有可能正式颁布。