中国存款保险能避免道德风险吗?
2015-05-19
中国华创证券研究所 钟正生、牛播坤

【编者按】中国存款保险制度5月正式推出,中国央行旋即降息,这正值中国利率市场化与人民币国际化推进之际,存款保险制度会带来什么改变?能否避免道德风险?国际经验有什么启示?推出《存款保险》专题,首期邀请邓海清、钟正生、牛播坤撰文评论。

5月10日,中国央行宣布将金融机构一年期存款和贷款基准利率下调0.25个百分点,同时将金融机构存款利率浮动区间的上限由存款基准利率的1.3倍调整为1.5倍。作为中国央行“寓改革于调控中”的政策组合拳的一个组成部分,存款利率浮动区间的扩大并不令人奇怪。资本市场甚至普遍预期,存款利率管制的最终完全放开,即利率市场化进程形式上的完结,似乎都是值日可待的事情。中国央行之所以敢于如此快速地推进利率市场化进程,显然与呱呱坠地的存款保险制度已为金融体系构筑了一层安全网密不可分。中国央行有关负责人在降息后的答记者问中指出的,“存款保险制度的顺利推出,以及市场利率定价自律机制的建立和完善,为加快推进存款利率市场化奠定了良好的基础”,无疑道出了个中真意。

随着5月1日存款保险制度的正式实施,一直以来金融体系中存在的隐形担保逐步走向显性。这为加速推进利率市场化和民营银行准入创造了条件。然而,如何使国有银行占据主导地位的银行体系,以及长期以来坚信国家会无条件兜底的存款人相应调整其行为,国家担保制度的显性化仅仅是迈出了第一步。

纵观全球各国的存款保险制度,我们看不到清晰和齐整的效果评估。存款保险究竟是降低还是提高了系统性风险,答案莫衷一是;道德风险与稳定效应的平衡,抉择孰非易事。就此而言,相信一“存”解千愁的人,未免过于轻信和乐观。

不一样的存款保险

截至2014年10月,全球共有113个国家和地区建立了存款保险制度。尤其是在2008年金融危机发生之后,各个国家加速成立了存款保险制度。

各国存款保险制度在组织类型、责任模式、投保形式、费率制度和解决框架等核心问题方面却不尽相同,可用“三、二、二、三”这几个数字来做下分类。

三种责任模式:付款箱、损失最小和风险最小。付款箱模式,存款保险机构主要负责对受保存款进行赔付,以俄罗斯、中国香港、澳大利亚等为代表。损失最小模式,在银行出现问题后,存款保险机构积极参与处置,以处置成本最小化为目标,以加拿大、法国、日本等为代表。风险最小模式,存款保险机构除拥有广泛的风险控制和处置职能外,还拥有补充监管的权力,通过采取早期纠正等措施,积极防范和化解风险,以美国、德国、中国台湾为代表。

两种投保形式:强制和非强制。强制类型以加拿大和中国香港为代表。非强制类型以德国和澳大利亚为代表。美国则采取强制与非强制相结合的形式。联邦储备体系成员银行必需参加联邦存款保险公司(FDIC)的存款保险计划,非联邦储备体系的州银行及其他金融机构可自愿加入存款保险计划。

两种费率制度:浮动费率和风险差别费率。浮动费率指所有机构按统一费率征收并随时调整。风险差别费率指不同的风险投保机构按风险大小征收不同费率。前者以美国和俄罗斯为代表,后者以德国和中国香港为代表。

三种问题银行处理方案:法律、特别处理机构或者两者的结合。法律方案以中国台湾为代表。特别处理机构以韩国和美国为代表。两者结合以德国和中国香港为代表。

一样的道德风险

根据国际存款保险协会(IADI)的表述,存款保险制度的主要目标有维护银行体系稳定,防范系统性风险发生,保护存款人利益。那么,上述看起来形态各异的存款保险制度,在各个国家是否起到了应有的作用呢?答案似乎并不那么理所当然和令人欣喜。

加入存款保险体系后,银行存款集中度下降。自2004年实行存款保险制度后,俄罗斯前5大银行存款占比一直在下降,从2004年的65.75%降到2010年的53.07%。而贷款占比则是先下降后上升。以俄罗斯联邦储蓄银行为例,该银行是俄罗斯最大的国有银行,拥有俄罗斯25%银行资产。在加入存款保险体系后,该银行存款与资产的比值一直在下降,从加入前的0.612降到加入后的0.517。

加入存款保险体系后,银行风险偏好上升。2004 年1月,俄罗斯存款保险局正式成立。加入存款保险体系后,银行经营风险和金融风险都有所上升。2004年2月1日,银行贷款与资产的比值为0.41,而到2005年1月1日,该比值已提升至0.46,一年后又提升了0.47。2004年2月1日,权益与资产的比值为0.22, 而到2006年12月1日,该比值已降至0.19。

建立存款保险制度后,危机中仍有大量银行出现问题。自1933年建立全球第一个存款保险制度以来,美国共有4074家银行倒闭和被救助。规模最大的一次发生在1981—1993年的银行危机期间,共有2898家倒闭或被救助,其中1071家为FDIC成员。当时银行危机爆发的主要原因有利率市场化对金融行业的冲击,以及不良资产的形成飙升。之后,FDIC在存款保险制度方面做了一些改进,提升了监管力度,但依然有300多家银行出现问题。

可见,存款保险制度的推出降低了银行危机的传染性,防止了系统性风险的累积。然后,存款保险制度内在的道德风险却会加剧银行体系的风险。存款保险制度对存款人的保护,意味着存款人的挤兑威胁在一定程度上受到削弱。这会诱使投保银行从事高风险高收益的银行业务,例如以较高利率吸收存款,然后投资风险较高业务。

稳定效应与道德风险,恰如一个硬币的两面,正是存款保险制度无法化解的悖论。在没发生经济危机时,道德风险大于稳定效应;而在发生经济危机时,稳定效应则超过道德风险。但是,整体来看道德风险要大于稳定效应。在2012年的研究报告中,世界银行也给出了类似的偏悲观结论。

中国会不同吗?

当前中国利率市场化已进入攻坚战——放开存款利率。中国央行行长周小川不久前就曾说,“我认为离利率市场化已非常近了,今年如果有机会可能存款利率上限就放开了,这个概率是非常高的”。伴随着中国央行近日的再度降息,存款利率上浮区间进一步放开。如果真如央行所言,“由于目前存款利率‘一浮到顶’的机构数量已明显减少,预计金融机构基本不会用足这一上限”,那么下一步存款利率管制的完全放开就是水到渠成的事情了了。而存款利率放开无疑会加剧银行间的竞争,银行破产风险上升,自然危及储户利益。中国建立存款保险制度后,推进利率市场化就有了关键的制度保障,也将有效保护储户利益并建立起相应的问题银行解决方案。

建立存款保险制度为银行体系的进一步开放做了铺垫。中国银行业正在逐步破除垄断壁垒,允许民间资本进入。2014年首批5家民营银行试点获准筹建,包括前海微众银行、天津金城银行、温州民商银行、浙江网商银行和上海华瑞银行。接下来的问题是,如何防范这些银行的道德风险,处置破产的银行,防止金融机构经营失败的风险外溢。建立存款保险制度恰恰有助于解决这些问题。这既符合投资收益和风险承担相一致的市场原则,也避免了在金融机构市场退出机制还不健全的情况下,出现风险处置真空,或者演化成依赖国家信用提供隐性担保。存款保险制度的建立,意味着可以在银行体系对民间资本的开放上百尺竿头,更进一步。

民营资本发起设立民营银行的一个重要条件在于“风险自担”。这意味着民营银行在用资本承担风险后,还要发起人对银行经营风险承担无限责任。这种制度安排可以有效约束银行的风险承担行为,但发起人承担的责任过大,无形中也增加了民营银行的进入壁垒。未来在存款保险制度的“护航”下,民营银行的发展将会迎来一轮新的契机。

建立存款保险制度为提升央行对银行的监管权创造了条件。在宏观审慎管理和现行存准制度下,央行需要关注整个金融系统的稳定,但银行只会关注自身的个体风险。 因此,央行需要同时兼顾系统风险的控制与单个银行的内部治理。银行只关注自身的内部治理问题,而这与系统性风险基本没有关系。因此,当央行将监管指标强加于单个银行时,银行没有动力去做相应的调整,也就加大了央行的监管难度。但在存款保险制度下,银行风险越高,保费也就越高,因此银行会选择最优的风险水平,这就形成了银行的自我约束,降低了央行对银行的监管难度。

隐性全额担保制度下,银行有国家信用托底,基本不会出现破产可能。但存款保险制度推出,意味着国家信用将从市场中退出,让位于银行信用。资本充足率低、坏账率高和拨备低的银行,可能面临存款转移的问题,加剧银行间的竞争。另外,存款保险制度下,银行风险偏好上升,投资高风险高收益业务的动机增强,同样会加剧银行间的竞争。因此,当国家信用从市场中退出后,银行破产将不再是遥不可及的梦魇。

然而,在目前国有银行主导的银行体系下,存款保险制度的推出只是国家信用退出迈出的第一步。破除银行和存款人长期以来笃信的国家兜底思维,尚需接受市场的千锤百炼。

FT中文网
    责编: Lisa

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