31领域八成达共识  两成端视政治智慧  ISDS诟病最深成关键

【看中国记者万厚德综合报导】攸关美国重返亚太政策成败的《跨太平洋伙伴协定》（TPP），由12个成员国于7月28日在夏威夷茂宜岛展开极具关键的新一轮谈判。TPP谈判到目前为止，已经有80%的领域达成基本共识，剩下的20%则是一直以来最难达成共识的部分，需要各国高度的政治智慧做出判断。

TPP合作将成亚洲版北约

一度陷入低潮的TPP国际谈判，受到美国国会通过《贸易促进授权》法案（TPA）的激励下，展开了各方均充满信心的新一轮谈判。这个本世纪以来涵盖范围最广泛的贸易协定一旦达成，不但将成为美国总统奥巴马主要政绩之一，还将为美国重返亚太政策奠定重要基石。美国前副国务卿罗伯特‧霍尔迈茨（Robert D.Hormats）日前在接受《日本经济新闻》采访时就表示，在实现地区稳定的框架意义上，TPP将成为“亚洲版北大西洋公约组织（NATO、简称北约）”。不过，霍尔迈茨强调，这并非意味着要像北约那样专注于防卫，而是指TPP成员国借助这个机制来加强经济联络以及（例如在全球暖化等议题）建立广泛的合作框架等。

历经全部31个领域的数轮谈判后，目前已有27个领域基本达成共识或有望在事务级别谈判中达成共识或通过最终局面的调整达成共识。在后续部长级会议上，有必要协商的实际上只剩下知识产权、投资领域、国有企业改革，以及市场保护等4个领域。为数虽不多，但却都是过往谈判过程中所无法敲定的艰困项目，其背后所涉及的是各国庞大的集团利益。

在知识产权最难调整的部分，则是有关新开发医药品的专利保护期限问题。新药保护期愈长，医药财团获利自是愈丰，因此拥有众多大型制药公司的美国主张设置12年的较长保护期限，这对依赖学名药（已过专利期）或国外药品的国家而言，自然无法接受，多主张以5年为期。在本次会议前一天，澳洲与日本已释出妥协意愿，愿以8年为谈判上限，但是否为美国国会所接受，就没人说个准了。

财团滥用ISDS争议不断

至于投资领域方面争议最大的，就是最遭人诟病的“投资人与地主国之间争端解决机制（Investor-State Dispute Settlement，简称ISDS）”。这个机制被许多国家与公益团体视为“让跨国财团利益凌驾于国家主权，包含宪法，与公共益利之上的恶法”。

ISDS并非TPP所特有，最早出现于《北美自由贸易协定》（NAFTA）。其机制是，当外国投资者与地主国发生争端时，为避免地主国的法院作出不利外国投资者的爱国判决，于是将此类争议交由超越国家层级的国际仲裁机构来裁判。这项机制对于针对如缅甸、中国等法律不完备国家虽有其制约效益，但是根据加拿大、澳洲、南非等重要相关案例观察，该仲裁机构其实多为大型利益财团所把持，即便是已开发国家也蒙其害。

澳洲悉尼大学研究指出，在NAFTA底下，有超过60个“财团基于ISDS控告政府”的案例，其中有35个案例旨在否决健康法规与环保法规，并向政府求偿数十亿甚至数百亿美金。加拿大政府当初就因推动健康或环境保护相关法律，挡到跨国财团的财路，而遭到若干大型企业的先后控告。虽未告成，但冗长的司法程序却延宕了这些法律的推动，甚至让当局唯恐挨告因而日后避免通过类似的法律。

菸草商Philip Morris曾因巴拉圭政府下令扩大香菸警语，而透过ISDS机制指控巴国政府。澳洲过去也曾因制定菸草相关法规，包括菸草商品税课征、限制菸草行销费用、加强禁菸等规定，而遭到Philip Morris利用港澳投保协定，控告其中的“菸品素面包装法案”侵害其商标权，并要求高达数百万澳币的赔偿。

另一起案例则涉及人权议题。南非为纠正过去种族隔离政策的错误，修法让有色人种也能参与丰厚利润的矿业开发，但此一立意良好的人权政策，却遭到长期把持南非资源的欧洲利益团体的杯葛，透过ISDS一状告上国际仲裁法庭。这让南非政府重新检视这些贸易协定，并发现当政府想要依据宪法来落实诸如废除种族隔离政策等改革时，却反遭这些协定的牵制，对那些提升公众利益的政策造成威胁。

ISDS明显让各协议国暴露于投资者的诉讼风险中，且让资本家利益高于国家利益，因此除美、日支持外，澳洲、马来西亚、越南、新西兰等国都强烈反对。不过在这次的谈判中，澳洲为寻求美、日最大让步，已出现松动迹象，或许将让反对阵营因此瓦解。

美日危机感加速谈判进度

在国有企业领域方面，虽然对国有企业提供优惠待遇的限制已原则确定，但对“例外”的设定，就成为难解的课题，特别是开发度较低的国家，自然是要求尽可能将更多的国有企业设为“例外”，这与美方等高度开发国家产生不小冲突，因此在“例外”的设置条件上，就成为此次部长级会议的焦点之一。

市场保护政策，始终是各国之间无法议决的议题，因为涉及的是各方选票的基本盘，特别是美、日间的农产畜牧业，以及因此遭到綑绑的汽车业。

在美日磋商中，美国要求日本放开白米等农产品市场，而日本则相对要求美国放开汽车零部件市场。然而彼此认知上的过大差距，让协商一度陷入胶着，近期则加速了协商的进度，在27日之前，美日谈判代表就先行举行了为期4天的谈判，并获得最大的共识，确定下调和取消除了白米和乳制品之外的农产品的关税。

至于最为艰困的白米进口，美国要求设置每年17.5万吨的免税进口配额，而日本则表示最多为5万吨。在此次会前会，据传双方则是讨论出定为7万吨以上的让步方案，最终可能设定为10万吨，但交换条件应是日方对美国应立即取消高单价汽车零部件关税的要求。目前共识已有但先后次序则有赖部长级会议拍板。

本次谈判中最大的变量可能出在加拿大对乳制品进口坚不让步的态度，这已引发美国与新西兰等乳制品盛产国的不满。

根据美国国会新通过的《贸易促进授权》法案，国会虽不能修改谈判结果，但在付诸表决前拥有长达4个月的审查期。一旦本次谈判无果，势将延后表决程序至明年的大选年，TPP也将因届时空转的国会而遭搁置，不利于奥巴马在此一重大政绩上的达标。

不过观察家认为，日本安倍当局也同样急需尽速通过这个法案，拉抬他低迷的政治行情，因此，双方在谈判上将会有不小的折冲空间，对于整体12国的谈判将有极大的正面促进效益。